接诉即办：制度优势、实施困境与纾解路径

文|梁亚伦

作为北京市党建引领基层治理改革的核心成果，接诉即办经过三年多的探索升级与改革创新，已形成一整套完整的快速回应民众诉求和推动问题解决的体制机制，实现了超大城市治理模式的跃迁与嬗变，可谓以人民为中心发展思想和执政理念的最生动实践。

顾名思义，接诉即办是一种以政务热线和网络平台为主渠道，通过业务工作流程优化、组织管理机制变革、绩效管理考核运用等环节的系统性再造，坚持民有所呼、我有所应，对民众诉求实现快速响应、高效办理、及时反馈的政府治理改革举措和社会治理创新形式。基于其对解决基层治理中碎片化、行政资源回应民众需求非对称性、传统公共服务供应模式不适应数字治理发展要求等共性问题上的普适性和良好效果，日趋成熟的接诉即办改革实践也将在包括中原大地在内的全域推广中发挥无可替代的功用，实现政府治理层面的改革成果惠及百姓，不断带领全体人民朝着共同富裕的目标迈进。

接诉即办改革源于城市精细化管理的呼唤，源于城市社会治理范式创新的渴求，源于推进基层治理体系和治理能力现代化建设过程中扩大公民参与的迫切需要。从2017年平谷区金海湖非法盗矿案催生的“吹哨报道”模式发端，到2019年“12345”热线介入“吹哨报道”改革，完善成为“闻风而动、接诉即办”群众诉求快速响应机制；从2019年1月1日起北京市正式开始实行接诉即办，到2021年9月24日北京市人大常委会表决通过了《北京市接诉即办工作条例》（以下简称《条例》）这一开创性的地方立法文件，接诉即办改革真正践行了党“从群众中来，到群众中去”的群众路线，是具有原创精神的基层治理革命，是人民当家作主的真实写照，更是全过程人民民主的生动实践。施行三年来，北京市共受理5199万件民意诉求，交出了诉求100%响应率、93%解决率、94%满意率的优秀答卷。特别是在服务保障冬奥会、疫情防控和经济社会发展等首都大事要事中作出了积极贡献，改革经验可借鉴环节多，全域推广价值极高。

从制度优势层面来看，接诉即办不仅合理吸收了中国治理的一般经验，更是结合超大城市基层与社会治理中凸显出的现实问题，探索出了一条党建引领、群众参与的互动式治理新路。接诉即办坚持了党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，实现了问题解决与治理改革的联动，政治激励与纪律约束的融合，诉求驱动与技术驱动的协作，顶层设计与基层创制的交汇，政府主导与社会协同的共生，通过共治共享最终实现基层治理的现代化。概括来说，接诉即办的亮点与成效主要涵盖以下五个方面：

首先，在党建引领民主上，接诉即办始终坚持党建引领为核心和主线，并将其细化为方向引领、大事聚焦、服务促进等具体方案和实际行动中，把党在政治、思想、组织和人事等方面的引领优势充分发挥。通过市委、区委直接领导接诉即办工作，持之以恒抓书记等领导干部，发挥各级党建工作协调委员会作用，并组织和激励在职党员参与基层治理，真正实现对党执政基础和领导地位的全局性谋划，切实发挥民主协商和共识凝聚的强大合力，突出了治理取向全过程人民民主的广泛性和真实性。

其次，在体制机制构建上，接诉即办通过对行政机关为民服务本身而非内设部门架构的整合，发挥官僚体制从顶层到基层政令畅行的效能优势，同时发挥考评问责等科学有效的监督保障机制，实现政府对防范重大风险危机的前瞻性思考，不断推进从被动回应到主动治理的价值理念革新，使人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

再次，在权力资源配置上，接诉即办通过对基层治理中民众诉求的快速响应和解决流程简化着力解决行政资源配置与部署中有限的人财物力难以应对无限且多样化的民众诉求之间的逻辑悖论，通过行政机关内部力量的洗牌重组，对包括基层群众自治组织、社会团体、事业单位和国有企业在内的外部力量进行整合与协作，发挥合作治理“1+1>2”的效果，实现政府与社会双主体的接诉即办运转模式，不断赋权下沉增效，助力简约高效的基层管理体制建设迈入新的阶段。

从次，在信息科技运用上，重视科技赋能治理，不断发挥互联网大数据对于接诉即办工作提质增效的关键作用，不断完善大数据、人工智能、区块链等科技手段基础上的受理系统和一口对外平台建设，通过“网上12345”矩阵建设和功能纵深挖掘，提升民众诉求办理智能化程度，实现大数据算法辅助行政决策和社会治理，真正推进以全渠道响应和向主动型治理转型为核心环节的公共服务供应链创新。

最后，在法治保障改革上，接诉即办在实践中总结做法，提炼经验，根据接诉即办制度改进、发展和完善不断修正现有法律文本，通过地方立法手段将涉及规则供给、执行和保障阶段的做法及时上升为地方性法规、规章和其他规范性文件。先后出台了《北京市街道办事处条例》《条例》以及涵盖物业管理、市民文明行为、生活垃圾管理、志愿服务促进等一系列关系到城市治理方方面面的法律法规，基本完成了接诉即办主体、流程、运行多环节的地方性法规体系的构建，为接诉即办工作的规范化、制度化、法治化提供了系统性范式遵循。

虽然亮点与成效不胜枚举，然而制度实践中的接诉即办仍有一些不尽完善的地方。最值得重视的便是接诉即办平台统一度有待提高，和网格化管理等基层治理手段的融合程度不足等问题。当前，除了统一的“12345”热线和“网上12345”多个平台之外，仍然有较多采用独立公众号和其他网络诉求承接渠道的区及街道，接诉即办平台尚未实现完全统一化。接诉即办的服务语言仅限于中文的现实，也远难以适应城市国际化发展水平的需要。包括热线在内的平台工作人员专业素养参差不齐，工单分类科学性有待提高。

在疫情防控紧张时段，更是会出现“12345”热线持续性占线难以拨通，网上反馈时效性差的情况。网格化管理所倾向的政府主动探求发现问题与接诉即办相对被动等待市民反馈问题的治理模式存在运行逻辑上的差异，但二者具备提升基层治理水平和更好回应民众诉求的共同价值取向，因而当前仍相对割裂的状态并不利于有限行政资源的充分利用，两者之间的“各自为政”状态亟待破解。

此外，在接诉即办工作运行中凸显出的问题同样需要关注。伴随着接诉即办改革不断深化，党领导下的行政权力下沉扩张已成为显而易见的直接影响。原本应由基层群众自治组织独立解决的细节性公共事务在党和政府参与下实现了再行政化，居委会自治权在这一过程中不断萎缩消解，进而使得以利益绑定为核心要素的社区共同体降低了原有的黏性与协作主动性。机制实际运作中的考核与问责也往往成为压垮基层的最后一根稻草。

接诉量的攀升和主流媒体的关注使得接诉即办工作的开展数据成为基层政府竞相追逐的“面子”指标，然而无论是响应率、解决率、满意率的基础性考核，亦或是“七有”“五性”等监测性评价，数据来源都是街镇层级的工作，较为吃紧的人财物力往往难以迎接绩效排名的竞争下陡增的任务量，因此任务压力不对等的情况需要在接续改革中予以合理修正。

持续推进问题导向下的接诉即办改革，是实现党建引领城市治理不断实现发展跃升的必由之路。坚持人民至上、为群众办实事的接诉即办没有完成时，只有进行时。切实聚焦群众急难愁盼的民生问题，不断推进接诉即办制度科学化法治化，实现优秀地方治理改革成果全国推广。针对首都接诉即办出现的实施困境，我们在经验推广和下一阶段工作中应着力从以下四个方面实现策略性纾解。

第一，在推进接诉即办数字化智能化上下大功夫。政务大数据已广泛运用在我国行政系统内部包括接诉即办工作在内的各个领域，但运用水平、智能化程度、第三方依赖度等指标均不理想。在经济下行叠加疫情反复的当下，接诉量持续高位是一种不可回避的常态化现象，唯有通过数字化转型方可实现破局。在下一步工作中，要着重打造拥有真正“黑科技”的智能受理系统和基础性诉求智能回应系统，在接诉、派诉、打包分类、处理回应、评价反馈等全流程实现智能化信息科技手段的真实运用，打通互联网、热线、传统媒体等接诉即办运行平台，实现数据和诉办工作共担共享，并与包括公安、司法、行政、应急管理等职能性区域大数据平台联动对接，撬动数据治理杠杆，深挖诉办数据富矿，打造接诉即办“智慧大脑”，更好地实现科技服务惠及民生，让人工智能与数据治理多些“烟火气”。

第二，以制度化法治化为依托保障接诉即办改革成果。抓好《条例》的落实和相关配套制度建设，形成系统完备、科学规范、运行有效的接诉即办工作机制和制度体系。发挥法治在接诉即办工作中的保障作用，坚持不懈发力在法治政府建设，将接诉即办纳入法治政府建设全局中，不断提升政府服务能力和服务水平。发挥成文法在现实问题和治理主体之间的桥梁与纽带作用，联结双方在制度建设中实现对话，在立法科学性合理性有效性上再攀新的高峰。适时推动基层和城市治理实践经验通过立法形式上升为规范性文件，指导后续接诉即办工作的创新开展。此外，在制度化法治化过程中，要严格依照法定程序完成制定程序，重视各方意见的合理采纳，保障充分公众参与下的民主立法，通过专家咨询等方式促进立法科学性体系化。重视地方协调发展中的立法统合，实现有条件的多区域在接诉即办改革中实现规范文本和执法尺度的统一化。

第三，提升接诉即办管理与人员的专业水平。在管理水平提升上，要不断完善与更新接诉即办的细则标准，实现民众诉求类型化、精细化、准确化受理与回应。坚持具体问题具体分析的方法论，健全上下级任务分配和工作量的合理调配，杜绝基层工作常态长期过量的不合理状况。健全首接负责和提级响应相结合的工作机制，提高复杂疑难问题解决能力，实现市民诉求接得更快、分得更准、办得更好。在人员水平提升上，要加强对接诉即办全流程工作人员的专业培训，尤其是加强接诉即办在突发公共卫生事件应对中的实际执行效果，实现机制在非常规情境下不停滞不混乱。通过轮岗、挂职锻炼等内部人员调配的方式，培养出一批熟稔接诉即办工作全领域全过程的专业素质过硬的公务人员，通过专业人才队伍建设保障接诉即办改革行稳致远。

第四，时刻遵循人民至上的价值皈依。《条例》第三条明确了“接诉即办工作坚持以人民为中心的发展思想”，而时刻遵循人民至上的价值，需要坚持人民至上和人民责任的有机统一。既以人民群众需要为中心开展工作，把人民群众所呼所想所盼作为接诉即办工作的终极追求，又把人民群众作为接诉即办工作主体纳入其中，促使民众积极履行责任，以制度推进者与合作者的身份参与到接诉即办改革进程中，激发全社会参与城市治理、社会治理和基层治理的积极性主动性，培育广大人民群众的主人翁精神和公共秩序价值，将治理民主的广泛性、真实性和人民性发挥到极致，最终通过制度革新推进社会治理走向稳定和活力兼得的善治之路。

（作者单位：中国社会科学院大学法学院，本文为中国社会科学院大学2022年度“人文社会科学新苗支持计划”项目(2022-XK-18)的阶段性成果。）